预算是政府管理社会经济事务，实现宏观调控的重要手段。审查批准本级预决算并监督其执行，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，也是人民行使管理地方国家事务权力的具体体现。公共预算改革是我国民主政治进程中的重要组成部分，增强对公共预算的监督，是实现社会公平的主要途径之一。
　　从2005年开始，温岭市在新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，积极运用民主恳谈为基层人代会审查预算服务，不断强化对预算的审查和监督，形成了对预算进行实质性审查监督的“参与式预算”模式，在国内首开先河，2008年以来，温岭又将参与式预算从两个镇推广至六个镇，从镇一级提升到市一级，进一步将参与式预算引向深入。温岭市“参与式”预算审查改革曾高票入选“十大地方公共决策实验”，还入选“中国改革开放30年创新案例”120个候选名单。今年5月，第十九届全国人大新闻奖评选中，报道温岭市“参与式”预算审查改革的通讯《公共预算改革：泽国的“N”个第一》和摄影作品《部门预算民主恳谈》同时分获一、三等奖。7月，省人大常委会秘书长姚民声、副秘书长洪建新，台州市委书记、市长陈铁雄等先后前来专题调研参与式预算，都对此作了充分肯定。中共台州市委三届十二次全会工作报告明确提出：“总结推广温岭新河参与式乡镇公共财政预算做法，扩大财务公开，提高财政预算的公开性和透明度。”
　　一、温岭参与式预算的改革实践
　　温岭的“参与式预算”，是指公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查监督。
　　1、改革初期阶段（2005年至2007年）
　　——新河模式。新河镇先后进行了5次年度预算审查和中期预算调整的参与式预算改革，内容主要分会前初审、大会审议和会后监督。一是会前初审。在人代会召开之前，由镇人大主席团领导下的人大财经小组组织召开预算初审民主恳谈会，分工业、农业、社会事业三个专门小组进行讨论，参与者除人大代表外，各协会、社会团体、各界代表和公民自愿参与，会后各小组形成预算初审报告。二是大会审议。在人代会召开期间，人大主席团组织代表进行预算报告集中审议，镇政府负责人回答代表提出的询问。随后，镇人大主席团和镇政府召开联席会议，根据代表提出的意见形成预算修改方案。联席会议之后，大会通报预算修改方案，代表进行分组审议。在这个阶段，5名以上代表联名可以提出预算修正案。最后，大会投票表决预算修正案和已经修改的预算草案，代表联名提出的修正案若获得全体代表半数以上支持，则通过成为预算的一部分。三是会后监督。人代会闭会期间，由镇人大财经小组作为财经监督常设机构，对政府预算执行情况实行监督，并参与下一年的财政预算编制。
　　——泽国模式。泽国镇建立了参与式预算的民众协商模式，由民众直接参与城镇建设项目资金预算安排决策过程。主要做法为：政府首先选出一批属于本级行政范围且事关民生问题的城建项目（譬如30个），由专业人员组成专家组对这些项目的可行性方案进行研究，同时提出每个项目的资金预算，形成预算项目民意调查问卷。采用乒乓球摇号的随机抽样方式，按照千分之二的比例，从全镇18岁以上的人群中随机产生民意代表，参与预算民主恳谈。参加恳谈活动的民意代表还要就这些项目的重要程度填写民意调查问卷，对优先投入的项目进行排序，表明自己的意见。通过数轮分大小组讨论和协商的方式不断地交流后，民意代表再次填写排序的调查问卷。之后，镇政府召开办公会议，讨论恳谈会上民意代表提出的建议和第二次调查问卷的预选结果，根据财力情况按顺序形成一份优先方案。在随后召开的镇人代会上，镇政府将上述方案提交大会审查讨论并票决通过。
　　2、改革推进阶段（2008年至今）
　　在新河镇、泽国镇试验的基础上，2008年开始，温岭市将参与式预算改革进一步引向深入。一方面，从两个镇推广到六个镇，即在新河、泽国、箬横、滨海、大溪、松门等地相继开展，比例已占全市乡镇财政资金的80%以上；另一方面，从镇一级延伸到市一级，坚持市人代会前民主恳谈与大会期间专题审议部门预算相结合，开展交通局、水利局部门预算民主恳谈，对建设规划局、科技局、计生局部门预算实行专题审议。
　　——六镇相继开展参与式预算。2008年年初的镇人代会上，新河、泽国、箬横、滨海、大溪相继开展了参与式预算。各个镇在开展的时候，并不是一个模式，而是各有侧重、各有创新、各有特色。如新河镇在原有基础上进一步深化，在大会最后一次全体会议票决预算修正案前，增加了大会辩论程序，让人大代表围绕两件预算修正案开展充分辩论，然后进行票决。泽国镇将以往的城建预算项目拓展为整个财政预算，第一次围绕全镇年度预算进行会前民主恳谈。为便于代表审议，泽国镇还首次编制长达48页的《泽国镇2008年财政预算支出测算表》，对泽国镇24852.3万元的财政预算列出极为详细的预算开支清单，完全透明地呈现给代表。箬横镇“三审预算”，先是在人代会召开之前，邀请人大代表和公众代表搞了两次预算初审会，第一次是按地域为单位进行分片审议；第二次是在组织代表进行财政预算审议和人大代表履职知识培训后，按功能分经济、社会、城镇建设三个专门小组进行初审民主恳谈会。两次初审间隔开来，让代表和公众有充分时间熟悉和讨论预算。最后在镇人代会上进行第三次审议，并在二次全体会议上进行集中会审。
　　步入2009年，温岭市人大进一步创新、规范和完善参与式预算的做法，不断巩固和扩大参与式预算的影响力和示范效应。今年1月，温岭市人大在历时一载半、八易其稿的基础上，经主任会议研究，出台了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，将镇级预算民主恳谈正式导入规范化、制度化、法制化轨道。《指导意见》从会前初审、大会审查、会后监督三个环节对预算审查监督的程序和做法进行了规范，着重围绕组织培训、提交预算草案、召开预算初审民主恳谈会等会前初审的各个环节，分组审查预算草案、集中审查预算草案、修改预算草案、批准预算等大会审查的各个环节以及会后监督的各个环节，提出了明确而具体的指导性意见。同时，在3、4月份召开的各镇人代会上，除新河、泽国、箬横、滨海、大溪之外，松门镇也开始启动参与式预算，至此，实施参与式预算的镇已扩大至6个。
——实施部门预算民主恳谈。率先在市交通局探索实施2008年部门预算民主恳谈，让部门预算审查监督逐步进入实质性监督轨道。民主恳谈之前，由市政府有关部门编制交通局2008年部门预算（草案），市人大常委会财经工委对此进行初审。随后在2008年1月13日，市人大常委会举行交通部门预算民主恳谈，来自社会各个层面的市人大代表、普通公民、老干部、镇（街道）人大负责人、相关部门负责人或专家、常委会有关委办负责人及财经工委议事委员会成员等七类对象共80余人参加恳谈活动。与会人员先集中听取市发改、财政、交通部门有关情况和财经工委初审情况的汇报，然后采取分组恳谈与集中恳谈相结合的方式，就交通局2008年部门预算进行深入恳谈，充分发表意见和建议。分组恳谈活动根据与会人员的身份、地域分布状况分成四组进行；集中恳谈活动先由各组组长汇报分组恳谈情况，再让部门与代表、公众进行面对面恳谈，市政府领导最后作表态发言。恳谈结束后，常委会及时跟踪督促政府部门落实恳谈意见，完善预算编制工作，并提交人代会审查批准。半年度时再举行部门（交通）预算执行民主恳谈，确保部门预算民主恳谈的质量和效果。同时，以电视专栏、报纸专版、温岭人大网专题的形式，对恳谈活动进行公开深入报道，让公众了解部门预算民主恳谈的全过程。8月28日，温岭市人大就交通部门1至7月份预算执行情况再次举行民主恳谈，跟踪监督年初部门预算民主恳谈的落实情况。
　　2009年2月，温岭市人大在交通、水利两个部门再度举行部门预算民主恳谈，继续探索和深化民主恳谈与部门预算审查监督的结合。参加两个部门预算民主恳谈的对象类型大体与去年相同，其中交通组人员为去年原班人马，水利组还增邀了4名来自镇（街道）的分管水利负责人。较之上年，这次预算民主恳谈有四个显著特点：一是实施范围进一步扩大。在去年对交通部门举行预算民主恳谈的基础上，再增加了水利部门预算民主恳谈。二是部门预算进一步细化透明。尤其是水利部门，详细公布了2009年计划安排的50多项预算支出，并对每项预算安排的依据、落实预算所采取的措施进行了说明，使预算更加通俗易懂，便于代表和公众审议。三是代表和公众的参与进一步到位。提出意见建议更趋理性、务实，审议和恳谈的质量大为提高。四是监督长效机制进一步建立。今年交通预算民主恳谈已经是同一班人马举行的第三次民主恳谈，水利预算民主恳谈今后也将起用原班人马进行长期跟踪监督，预算民主恳谈的常态机制逐步形成。
　　——人代会分组专题审议部门预算。2009年3月7日，在人代会期间，用半天时间，分别就市建设规划局、科技局、计生局的部门预算，组织了各有70多名代表参加的预算专题审议会。代表们对三个部门预算在认真审议的基础上，提出了大量中肯的审议意见，后经集中梳理为30多条修改意见。在市级部门预算民主恳谈与专题审议的基础上，市人大召开主任办公会议，专题就代表与市民提出的意见落实情况，专题听取市财政部门有关调整完善情况的汇报。
　　——预算得到进一步公开。今年7月，对温岭市十四届人大三次会议进行专题审议或书面审查的市建设规划局、人口和计划生育局、科学技术局、教育局、交通局、卫生局、水利局、农业林业局等8个部门预算和温岭市第十四届人大常委会第十九次会议听取并审议的市政府《关于2008年全市财政决算的报告》、《关于2008年政府性基金收支决算和预算外资金收支管理的情况报告》《关于温岭市2008年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》以及市人大常委会《关于我市2008年度预算执行和其他财政收支审计工作报告的审议意见》等在温岭人大网和温岭新闻网予以全面公布，通过《温岭日报》和温岭广播电视台发布公告，公开接受市民查阅。
　　二、参与式预算改革的成效
　　其一，转变了执政理念。理念的转变是决定性的进步。预算的编制过去就是少数领导与专业部门的事，怎能叫群众参与？而且担心众口难调，难以搞好。从少数人决定到多数人参与决定，这体现了五十多年来科学执政、民主执政、依法执政的历史必然。首先是思考问题角度的转变。从站在领导者自身角度思考到站在民众的角度思考，从自己怎样想到民众会怎样想。因为现在编制预算要交给本区域民众去讨论，首先想到的自然是民众会怎么看。其次是工作方式的转变，随之而来的是领导者能力提升的要求。在与民众的沟通、交流、宣讲、磨合、协调过程中，依法执政的本领、把握大局的能力、政策执行力等自然而然得到了检验，得到了提升。实践证明，大多数人参与的预算编制的讨论和审查不仅能够搞好，而且远比少数人想得周到，使我们的预算编制更加完善，更加符合本区域的实际，更加有利于科学发展观的践行，真正体现了人民当家作主。
　　其二，促进了公共预算。一方面，通过几年的参与式预算改革，促使政府预算编制更为详细、更为科学。几年前，不同层级政府及其部门的预算草案都还只是个粗略的框架，仅列出十几个没有具体内容的支出大项，而没有将这些支出项目细化、具体化，代表能看到的只是预算数字的汇总或堆砌，往往造成“外行人看不懂，内行人搞不清”的结果。因此，在审查和表决预算时，只能是形式上的表决通过，缺乏实质性的审查。现在，参与式预算的基本要求是政府制定预算时必须要详细，为人大代表和公众代表提供更清晰、更明了的预算草案，与会者方能理解并提出意见。这样就促使政府投入更多的时间和精力去编制预算，进一步提高预算编制水平。另一方面，促使预算进一步走向公共化。通过邀请社会各界民众广泛参与预算讨论，体现了公众参与预算的广泛性和有效性，也进一步促进了预算的公开化。从参与式预算实践来看，不仅详细公开了预算报告和草案，使得公众对政府在本年度怎么花钱、钱花在哪里都清清楚楚，而且还公开了预算审议过程，无论是对每一个预算项目的审议，还是审议的每一个环节，都是在完全公开、透明的状态下进行。
　　其三，激活了人大作用。以往，法律赋予的人大职权特别是乡镇人大的职权好多并没有真正到位，尤其是审查和批准本乡镇财政预算和执行情况往往流于形式。现在，从实践来看，人大预算审查与监督中既有公众的参与，又从制度上完善了人大审查批准预算与监督预算的执行，使人大在公共预算中发挥越来越重要的作用。无论是增加人代会的会期和会次，设立人大财经小组，还是对代表进行履职能力培训，代表可以提出预算修正议案等，都是围绕着预算而展开，不仅极大地丰富了人大和代表工作内容，而且也使得人大在监督预算时行使职权更加到位。
　　其四，改进了政府工作。对政府而言，参与式预算是一个接受代表、公民参与决策的过程，是一个吸纳“民意”的过程，是一个得到公众认同的过程。通过这样一个人大、政府、代表和民众互动的过程，减少了政府“拍脑袋”决策，使得决策更加科学化、民主化和规范化。进而使政府领导逐步确立这样的观念：必须对本区域内经济社会发展的进程有全面的掌握，必须对真正的民意有清晰的了解，必须对有限的财力用在刀口上有准确的把握。只有这样，才能使政府工作更加贴近实际，更加得到民众的理解支持。同时促进政府及部门依法理财、科学理财和民主理财，积极控制财政赤字，努力建设节约型政府。并且通过预算民主恳谈，一定程度上改善了干部的工作作风，消除了滋生腐败的部分体制根源，促使政府树立服务意识，提供让民众满意、认同的公共产品和服务。
　　其五，推进了民主进程。从参与式预算实践来看，扩大了公民有序政治参与，赋予了人大代表和民众充分的知情权、参与权、表达权和监督权，处处绽放出民主的光彩。各个层面围绕预算进行公开的、面对面的、有理有据的恳谈，为公民自由、广泛、直接、真切地参与社会公共事务决策、管理和监督提供了新的渠道，也为公民监督政府预算的权力行使提供了新的方式，增强了民意的表达和公民在决策过程中的影响力。一定意义上来说，参与式预算在丰富民主形式、拓宽民主渠道上提供了很好的样板。同时，参与式预算也是一所很好的“民主学校”，通过这样一种民主操练，培育了公民意识，使公民的民主意识和民主观念不断增强、民主习惯不断形成、行使民主权利的能力不断提高，有利于形成一种更加民主的政治文明。
作为公众参与下的公开透明的预算编制、审查和监督，参与式预算增强了预算的刚性，有效克服了政府随意性花钱和预算“软约束”问题，代表了公共预算改革的方向。但是，从进一步推进的实践来看，还面临着一些问题。如，政府的预算编制水平及公开化程度仍需进一步提高；参与式预算尚未与制度框架进一步整合;后续监督环节需要进一步加强;参与者的素质特别是人大代表的素质有待进一步提高;公众参与的广泛性不够；领导者的执政本领如何增强等，尚需进一步推进完善。
　　三、深化参与式预算改革、增强预算监督效果的几点思考
　　党的十七大报告提出要完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理与监督，同时强调要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。支持人民代表大会依法履行职能”等。这些方面，不仅为我国公共财政体系的建设和预算制度改革设立了目标，也为加强和完善人大预算审查监督指明了方向。
首先，必须始终坚持党的领导。深化参与式预算改革，增强预算监督效果，是提高党的执政能力的重要途径和方法，也是党领导人民进行社会主义民主政治建设的重大课题，因而首先要营造良好的改革氛围。民主恳谈是中共温岭市委直接领导下的原创性基层民主形式，参与式预算自始至终得到市委的高度重视和全力支持。改革的实践充分证明，正是始终坚持党的领导，人大工作创新才能始终保持正确的政治方向，才能与时俱进，充满活力。参与式预算的深化完善，更要始终坚持党委的总揽全局、协调各方的核心领导作用，合心合力合拍地有序推进。
　　其次，人大必须主动有为。管好钱袋子是人大工作应有的题中之义。人大要有坚持完善人民代表大会制度的决心和信心，做到在坚持中完善，在完善中创新，发挥人大应有的职责，并在体制内发力。在参与式预算的改革当中，要有积极性、主动性、坚定性，做到善于探索、精心设计、对策周全、指导到位、有序推进。要积极寻求参与式预算与法律、法规和现行人大制度的有效对接，由人大常委会制定出台具体的办法意见，用制度形式将参与式预算固定下来，让参与式预算成为人大预算审查监督的常态。同时，注重统一性与灵活性的有效结合，对各地的一些创新性做法，制度中可以不作硬性规定，保留各个地方的特色，或者待时机成熟后再予以统一，对诸如会前适当增加初审次数、拉长初审时间，会中增加辩论、询问环节，预算实行票决，会后设立人大财经小组等行之有效的做法，必须在制度中作出硬性规定并予以统一。另外，还要对参与式预算的改革走向作出规划，科学排定近几年需推开的镇和部门，保证参与式预算稳步向前推进。
　　第三，不断强化预算监督职能。应充分运用法律赋予的职责和权利，强化人大及其常委会对预算全过程的审查监督，不断注重监督实效。在当前县一级人大常委会没有预算专门工作机构的情况下，探索一些方式和方法，弥补预算监督工作的不足。如在市一级建立人大财经工委议事委员会的基础上，聘请熟悉预算审查监督业务的有关专家或专业人士，专门从事人大预算审查监督工作。在镇一级，探索建立了人大财经小组，要进一步加强力量，优化人员结构，使其真正担负起预算监督的责任。除此之外，还要强化预算刚性监督措施，真正发挥人大监督预算的有效作用。如督促政府改革预算编制，细化预算项目和深化部门预算；及时掌握财政运行情况，建立政府重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度，增强预算的约束力等。只有人大的强力监督，参与式预算的成效才能真正体现。
　　第四，努力提高人大代表参与的能力和水平。一般而言，人大代表对预算方面的知识相对比较缺乏，理解和掌握预算草案、政府财政收支报告等有一定的困难，这就需要我们加强对人大代表的预算知识培训，以提高参与式预算的质量和效果。特别要采取有效的方法措施，加强对人大代表如何撰写预算修正案、怎样合理争取自己所代表的民众利益等方面的培训引导。通过预算培训和实践，使人大代表能掌握某些技巧，有效解决看不懂预算草案、听不懂财政报告、监督无从下手等问题，又能立足本地、放眼全局，从全局来把握预算。
　　第五，积极扩大公众参与的广泛性与代表性。继续探索有效的途径和方法，提供更多的机会和渠道，吸纳更多的公众参与到预算改革过程中来，进一步扩大公众的参与面，激发公众的民主参与热情。可以设计一定的程序，引导社会中介组织、行业协会、社会团体等一些非政府组织参与，或者邀请社会各界中对政府预算感兴趣、懂预算的人参与，表达意见建议，反映利益诉求，使人大审查批准预算具有更加坚实广泛的民意基础。
　　第六，大力推进预算的公开透明。公开透明是公共财政的本质要求，也是预算改革的必由之路。当前，我们的预算透明度十分不足，无论是乡镇一级还是县市一级以及更高层级的，都存在着公开的范围、程度上的不足，这就严重削弱了公众对预算的监督。毛泽东主席曾经说过：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定了政府活动的范围和方向。”因此要使公共财政不断走向科学合理，就必须大力推进预算的公开透明，让民众在第一时间了解预算、关心预算、监督预算。
　　温岭参与式公共预算改革的探索和实践，是我国地方人大设立常委会三十周年来人大不断强化预算审查监督的一个生动案例，对新形势下地方人大如何激活人大作用、推进民主进程、促进公共预算有着积极的样板意义，也为进一步坚持和完善人民代表大会制度提供了很好的实践参考。